内容提要：医疗器械审评的质量和效率直接影响上市产品的安全性、有效性、质量及可及性。为平衡审评质量与效率，各国监管机构采用了不同模式，通过配置更多的审评资源以提升整体效率，欧盟授权公告机构实施所有类别医疗器械的技术审评工作，美国食品药品监督管理局则通过授权合格的第三方机构承担部分中低风险的医疗器械的技术审评工作。文章梳理并分析欧美监管机构对第三方机构的管理机制，结合中国技术审评体系的现状，进一步探讨优化路径。以国家药品监督管理局医疗器械技术审评检查长三角分中心的实践为例，提出以质量管理体系为核心，推动技术审评体系质量与效率协同提升的创新方案。

关 键 词：医疗器械监管 第三方审评机构 质量管理体系 审评尺度统一

面对全球医疗器械产业的快速发展和技术迭代浪潮，如何构建高效、可靠的技术审评体系，成为各国监管机构面临的核心挑战。欧盟和美国通过引入第三方审核机构解决审评资源不足的问题，这对我国技术审评体系建设具有借鉴意义。本文通过介绍欧美第三方机构管理机制（包括资质认定、监督机制和责任框架等），并分析其优劣势，以国家药品监督管理局医疗器械技术审评检查长三角分中心（以下简称器械长三角分中心）的实践为切入点，探讨建立分中心模式质量管理体系，为统一审评尺度、提升审评审批质效提供参考。

1.欧美对医疗器械第三方审评机构的管理模式简介

1.1 欧盟

欧盟通过公告机构来实施医疗器械审评工作[1,2]。公告机构是从第三方审评机构中筛选出的满足欧盟法规要求的医疗器械评估机构，是欧盟医疗器械监管体系的核心执行者，承担法规赋予的符合性评估工作，包括技术文件审查、质量管理体系审核、产品测试、现场审核和持续监督，并对符合要求的制造商颁发欧洲合格评定证书。

2017 年4 月5 日，欧洲议会和欧盟理事会发布了医疗器械法规（EU Medical Device Regulatory 2017/745）和体外诊断医疗器械的新法规（EU In Vitro Diagnostic Medical Device Regulatory 2017/746），取代之前的三个指令。新法规第Ⅳ章列明了关于公告机构的规定，附件Ⅶ列明了公告机构需满足的要求，与指令相比，法规规范了对公告机构的要求和程序（公告机构的申请、评估流程等）、加强了对公告机构的监管（年度评审、再评估、技术审评等）。欧盟对公告机构的管理是以欧盟成员国国家主管机构为主体组织实施，同时，欧盟委员会、专家委员会- 医疗器械协调小组参与监管的模式开展。第三方审核机构向所在成员国国家主管机构提出申请，国家主管机构、欧盟委员会、专家委员会- 医疗器械协调小组按照法规规定的要求及流程开展评估，最终由国家主管机构作出委任其为公告机构的决定[3-5]。
公告机构主导了欧盟医疗器械上市前监管，欧盟主管机构几乎没有参与审评过程（带药医疗器械除外），这与美国监管模式不同[6]。

1.2 美国

美国食品药品监督管理局（Food and Drug Administration，FDA）发布的“第三方审核计划”（Third Party Review Program）是由FDA主导的监管创新机制，旨在通过授权给认证合格的第三方机构承担部分中低风险（风险较低的Ⅰ类及部分Ⅱ类医疗器械）的医疗器械的技术审查，使FDA将资源和精力主要集中在高风险设备的审查上[7]。

2020年3月12日，FDA颁布了《针对行业、食品和药品管理局工作人员和第三方审核组织的510(k)第三方审核程序指南》[510(k) Third Party Review Program Guidance for Industry, Food and Drug Administration Staff and Third Party Review Organizations]，将第三方审核机构明确为第三方510(k) 审核机构，该指南对第三方审核机构的准入资格、审核范围、资质认定和管理、质量管理体系要求、审查程序等都进行了严格规定，同时FDA会动态调整第三方审核机构审核的产品范围[7,8]。2024年，FDA颁布了《针对行业、食品和药品管理局工作人员和第三方审核组织的510(k)第三方审核程序及第三方紧急使用授权（EUA）审核指南》[9][510(k) Third Party Review Program and Third Party Emergency Use Authorization (EUA) Review Guidance for Industry, Food and Drug Administration Staff, and Third Party Review Organizations]，在新一版的指南中，增加了向第三方紧急使用授权审核的流程与要求，以应对突发公共卫生事件带来的变化。

FDA 对第三方的审评报告和建议进行审查（通常比直接审评快），并作出最终的批准决定[510(k) Substantial Equivalence Determination]，也就是说FDA保留第三方审核机构所审查产品的最终决策权和监督权。

1.3 中国医疗器械技术审评体系简介

针对医疗器械上市前许可，中国实施分级、分段审查的组织模式，第一类医疗器械实行产品备案管理[10]。第二类、第三类医疗器械实行产品注册管理。其中，境内第二类医疗器械由省、自治区、直辖市药品监督管理部门审查（依托省级药监局审评机构）；境内第三类和进口第二类、第三类医疗器械产品由国家药品监督管理局审查，具体工作由国家药品监督管理局医疗器械技术审评中心（以下简称器审中心）承担[11]。

2020年12月，国家药品监督管理局医疗器械技术审评检查长三角分中心、大湾区分中心分别在上海市、广东省深圳市挂牌成立[12]。两个分中心在器审中心、国家药品监督管理局食品药品审核查验中心（以下简称核查中心）的统一管理下，协助开展长三角、大湾区内的境内第三类和进口医疗器械产品的技术审评工作、临床试验监督抽查工作。自此，构成了以器审中心、两个分中心、省级医疗器械审评中心组成的医疗器械技术审评体系。

1.4 优劣势分析

欧盟授权公告机构负责医疗器械审核，公告机构审评产品的覆盖范围广[ 适用特殊Ⅰ类（无菌/ 测量/ 可重复使用）、Ⅱ a、Ⅱ b、Ⅲ类器械及《欧盟体外诊断医疗器械法规》下的体外诊断医疗器械产品]，灵活度高（企业可自由选择公告机构，通过公告机构完成欧洲合格评定认证即可进入欧盟27 国市场，避免重复审查）[13]。虽然分权管理模式节约了行政成本，提高了政府工作效率，但公告机构水平不一，不同公告机构对法规条款解读不一致，易导致审评尺度不一致的情况，增加企业合规的不确定性[14]。此外，公告机构的盈利性质，与其他公告机构的竞争关系等因素，易导致监管不力的情形[6]。

FDA 将中低风险产品的审评权限授权给第三方审核机构，但第三方只负责给出审评建议，最终审批权还是掌握在政府部门（FDA），同时FDA对第三方实施继续认可（至少每三年一次），确保审评机构能力达标[7]。第三方审核计划遵循自愿原则，申请人将费用直接支付第三方机构，缩短产品审核时间，加快上市速度。但适用范围狭窄，仅覆盖部分510(k) 器械，不包含高风险类别，不适用于上市前批准（Ⅲ类器械）、De Novo（新型器械分类）等路径，此外，FDA保留否决权，即使通过第三方审核申请，FDA仍可推翻结论，企业面临沉没成本风险[8]。

中国尚未引入第三方审核机制，不同类别医疗器械产品的审评审批权掌握在不同层级药监部门手中。这种组织模式最大程度地扩充了技术审评力量，缓解监管部门审评资源不足的问题，最大限度地发挥了不同层级监管部门的监管力度[7]。但该机制容易存在国家局与省局之间，不同省局之间审评尺度不一致的问题[8,10]。

2.以质量管理体系为抓手，提升技术审评质效

欧盟新版医疗器械法规增加了对质量管理体系的要求，公告机构必须建立适当的质量管理体系，子公司和分包商应执行相同的质量管理体系[1]。FDA持续加强对第三方审核机构的认定管理，动态调整第三方审核项目中的产品类型，同时为第三方审核人员提供审核所需的资源和渠道，如增加培训机会、提供审核备忘录模板、建立早期交流方式及更新资源渠道等[8]。FDA也对第三方审核机构开展审核工作并视结果提供再培训，同时FDA 计划在2023 年~2027 年授权独立咨询公司对第三方审核计划的改进完成情况进行评估[15]。

近年来，中国高度重视医疗器械技术审评质量管理体系的建立健全，旨在保障审评工作科学公正、提升审评质量和效率。2015 年，国务院印发了《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》，首次提出“健全审评质量控制体系。参照国际通用规则制定良好审评质量管理规范。”正式将建立质量管理体系与制定质量管理规范，作为药品监管机构现代化建设的一项要求[16]。2017年，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，提出完善技术审评制度。建立审评为主导、检查检验为支撑的技术审评体系，统一第二类医疗器械审评标准，逐步实现国家统一审评[17]。2021 年，国务院办公厅印发《关于全面加强药品监管能力建设的实施意见》，提出“借鉴国际经验，健全国家药品监管质量管理体系，鼓励地方药品监管能力和水平提档升级，推动京津冀、粤港澳大湾区、长三角等区域药品监管能力率先达到国际先进水平”[18]。

 本文以器械长三角分中心为例，探讨如何以质量管理体系为抓手，以确保审评尺度一致性，提升技术审评体系质效。

2.1 分中心特殊管理模式简介

器械长三角分中心行政上受国家药品监督管理局的统一管理，审评检查业务在国家药监局器审中心、核查中心的指导和统一管理下开展，该模式是体制机制的改革创新，在管理模式上无可参考经验。该管理模式的创新旨在保障审评检查质量、决策科学性和监管一致性的前提下，配备与审评检查需求及产业发展相适应的人员队伍，有效增加审评检查资源，应对日益增长产业发展需要[19]。

该模式运行的核心挑战在于审评检查的一致性与资源的整合管理，是否能够达到预期效果与质量管理体系中文件管理（如审评检查规范文件、注册审查指导原则）、流程管理（如任务分配、标准化操作）、绩效评估（如审评检查质效、对区域产业发展的促进作用）以及人才队伍建设（如职业化专业化审评检查队伍配备、与产业发展需求相适应的技术能力储备）等密切相关。

2.2 器审中心质量管理体系覆盖分中心

为加强对分中心技术审评工作的指导，器审中心持续推进医疗器械技术审评质量管理体系向分中心延伸覆盖（与欧盟法规要求类似），确保分中心审评业务在器审中心统一部署下开展，实现统一的审评队伍、统一的审评体系、统一的业务流程、统一的审评尺度的“四统一”[20]。分中心审评员既接受分中心审评部门综合管理，又接受器审中心各审评部门业务管理，实现了审评队伍的统一；分中心与器审中心共用医疗器械注册电子申报信息化系统和在线审评系统，且审评业务纳入器审中心技术审评质量管理体系中，实现审评体系和业务流程的统一；分中心完全执行器审中心现行技术审评制度要求，且分中心出具的审评结论由器审中心相关部门集体决策确定，由器审中心掌握最终审评权（与FDA类似），从而确保分中心与器审中心审评尺度高度一致[21]。

此外，器审中心为分中心提供充足的培训资源及严格的审评资格考核评定机制，并向分中心审评员开放器审中心的质量体系文件库和技术支撑电子数据库[20]。在质量管理体系运行过程中，器审中心开展的质量监测、案卷评查、内审、管理评审等都将分中心审评工作纳入其中，从而确保“四统一”的贯彻实施。

2.3 构建分中心特色的质量管理体系

除技术审评外，器械长三角分中心职责还包括开展长三角区域内医疗器械审评事前事中沟通指导及相关检查等工作。器械长三角分中心在器审中心质量管理延伸覆盖的基础上，强化主体责任，融合检查、行政管理等业务，同时纳入分中心沟通交流机制（受理前技术问题咨询、创新专人指导、对外专题培训等），积极构建分中心特色的质量管理体系，主要包括：①体系建设方面，建立并持续更新包含质量手册、12 项管理程序、纠正措施和预防措施系统在内的质量管理文件。根据“全员参与”质量管理原则，组织各部门制修订岗位责任书，根据岗位职责撰写操作规程，最终整理形成一人一册“个性化定制”的岗位作业指导手册并定期进行更新。建立器审中心技术审评文件识别工作流程，识别适用且需完全执行的审评相关制度规范，并及时纳入分中心质量管理体系文件库管理。建立内审员队伍并加强管理，通过内审员培训、质量管理体系集中学习等方式，持续提升人员的整体质量管理意识和管理水平。②质量监测方面，开展技术审评、沟通交流服务（受理前技术问题咨询、创新专人指导、对外专题培训等）质量监测工作。监测手段包括时限统计、案卷评查、满意度调查等；监测内容包含技术审评超期情况、咨询按时回复率、平均回复用时、咨询回复意见、创新专人指导服务按时完成率、问题按时回复率、对外专题培训满意度评价分析等。③质量运行方面，定期召开管理评审会议，总结分中心体系建设运行工作情况，综合评价体系的适宜性、充分性和有效性。按照年度内审计划，实施内部审核，覆盖所有部门的重点工作。对不符合进行全过程管理，督促不符合项形成纠正或纠正措施，并经过验证完成闭环管理。以质量季报的形式总结体系监测结果，梳理体系运行改进情况。④质量改进方面，形成管理评审报告、内审报告、质量季报等，并传阅至分中心全体员工。通过不断运行策划- 执行- 检查- 改进（PDCA）循环，持续监测，分析改进，确保质量管理体系有效运行。

 2.4 构建分中心特色的作业指导手册

与质量管理体系的构建思路类似，为确保审评尺度的一致性，器械长三角分中心参照器审中心岗位作业指导手册的结构框架开展手册制作及定期更新工作。以审评员岗位作业指导手册为例，起草阶段主要包括以下几个步骤：①明确岗位职责，填写审评资质（由器审中心考核评估并授权），确定该岗位工作范围与工作流程。②撰写与岗位职责对应的操作规程（与技术审评相关的规程，保持与器审中心一致）。③增加廉政要求，工作依据文件与附录文件（附录包含了与技术审评相关的制度规范文件与补充通知，且与器审中心保持一致）。④识别技术审评以外的岗位职责，如审评员同时是检查员的情况下，在上述①~③中相应增加检查员职责，检查相关操作规程、检查工作依据文件等。

3.小结

综上所述，欧盟对公告机构管理经验与FDA引入第三方审核的创新模式的核心均在于通过制度化的质量管理和有效的资源配置来破解审评质效瓶颈。但实践历程表明，此类模式与单一监管机构模式相比带来了审评尺度不一致等额外风险。通过聚焦中国医疗器械技术审评体系特点，引用器械长三角分中心具体实践，揭示了系统性识别分中心模式的风险，以文件控制、监测分析等质量管理活动控制风险，构建并运行一套科学、规范、高效的质量管理体系，是确保审评尺度一致性的前提下扩充审评人员队伍的关键路径，这不仅关乎当下审评资源优化与流程再造，更着眼于为中国医疗器械产业的持续创新与高质量发展构筑坚实的监管基石，最终实现保障公众用械安全、促进医疗器械产业蓬勃发展[19,22]。