医疗器械注册人制度试点工作概况及相关思考

Overview of the Pilot Program of Medical Device MAH System and Relevant Considerations

# 摘  要 #

医疗器械注册人、备案人制度是新修订《医疗器械监督管理条例》设立的一项重要监管制度。本文概括了医疗器械注册人制度试点工作开展的过程，总结了试点工作的特点和取得的初步成效。在此基础上，提出了医疗器械注册人制度实施过程中在注册人和备案人全生命周期质量管理、委托方和受托方权责划分、监管职责划分等方面的思考。为下一步推进医疗器械注册人制度全面实施提出了建议。

The medical device MAH system is an important regulatory system set up in the newly-revised Regulations on the Supervision and Administration of Medical Devices . This paper summarizes the process and characteristics of the medical device MAH pilot program and the preliminary results achieved. On this basis, this paper offers analysis of the MAH’s responsibilities for lifecycle quality management, the division of rights and responsibilities between the MAH and the contract manufacturer, and the division of regulatory responsibilities among regulators at different levels during the implementation process of the medical device MAH system. Some suggestions are put forward to further promote the full implementation of medical device MAH system.

# 关键词 #

医疗器械；注册人制度；注册人/ 备案人；委托生产；全生命周期质量管理

medical device; MAH system; contract manufacturing; lifecycle quality management

医疗器械注册人、备案人制度（以下简称注册人制度）是国际通行的医疗器械监管制度，也是我国深入推进医疗器械审评审批制度改革的重要举措。2017 年，医疗器械注册人制度试点工作启动，随后逐渐扩大至22 个省（自治区、直辖市），目前已取得了丰硕的成果。截至2021 年5 月底，各试点省（自治区、直辖市）共计1377 个产品按照医疗器械注册人制度试点获准上市。通过试点工作的探索，医疗器械注册人制度全面实施的法规制度进一步健全，注册人主体责任进一步清晰，跨区域监管的协同机制进一步完善，产业资源配置进一步优化，科研成果转化进一步加速，有力促进了医疗器械产业创新发展，为下一步医疗器械注册人制度的全面实施奠定了基础。

一 试点工作的背景情况

2017 年10 月，为促进药品医疗器械产业结构调整和技术创新，提高产业竞争力，满足公众和临床需要，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，其中特别提出加强医疗器械全生命周期管理，落实医疗器械上市许可持有人制度（医疗器械注册人制度），并提出上市许可持有人承担产品全生命周期质量安全的全部法律责任。

同年，《国务院关于印发全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》印发，允许上海自由贸易试验区内医疗器械注册申请人委托本市医疗器械生产企业生产产品。2018 年1 月，原国家食品药品监督管理总局批复同意《中国（上海）自由贸易试验区内医疗器械注册人制度试点工作实施方案》。

2018 年5 月，国务院同时印发《进一步深化中国（广东）自由贸易试验区改革开放方案》和《进一步深化中国（天津）自由贸易试验区改革开放方案》，允许广东、天津自由贸易试验区内医疗器械注册申请人委托本省（市）医疗器械生产企业生产产品。同年，国家药监局批复同意广东、天津医疗器械注册人制度试点工作方案。至此，医疗器械注册人制度试点扩大至3 个。

2019 年8 月，在总结上海、广东、天津医疗器械注册人制度试点工作的基础上，为进一步加大探索力度，特别是注册人跨省委托的经验，为今后全面实施奠定基础，国家药监局印发了《国家药监局关于扩大医疗器械注册人制度试点工作的通知》（以下简称《通知》），将医疗器械注册人制度试点工作扩大至北京、天津、河北、辽宁、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、云南、陕西共21 个省（自治区、直辖市）。《通知》对参与试点工作的注册人和受托生产企业分别规定了相应的条件和义务责任，明确双方应当签订委托合同和质量协议，细化了产品注册、变更和生产企业许可证办理程序，强调了各级药品监管部门应当加强对注册人履行保证医疗器械质量、上市销售与服务、医疗器械不良事件监测与评价、医疗器械召回等义务情况的监督管理。《通知》的发布初步构建了医疗器械注册人制度的实施框架，医疗器械注册人制度试点工作具备了基本的制度遵循。

《通知》要求，各试点省级药品监管部门结合本地医疗器械产业和监管情况，在充分调研论证的基础上尽快制定试点工作方案。2019 年10~12 月，21 个省（自治区、直辖市）按照《通知》要求先后印发医疗器械注册人制度试点工作方案，试点工作正式进入“快车道”。

2019 年12 月，国家药监局复函同意吉林省开展医疗器械注册人制度试点工作。至此，全国参与第二类、第三类医疗器械注册人制度试点扩大至22 个。

应当指出的是，医疗器械注册人制度包括注册人自行生产和委托生产2 种模式。以上医疗器械注册人制度试点主要是指委托生产的情形，也是本文主要讨论的范围。

二 试点工作取得的初步成效

医疗器械注册人制度试点工作引起了社会广泛的关注和热烈的反响，产业界保持高度热情，积极参与试点工作。随着试点工作广度的不断扩大，配套政策的不断推出，已经开始释放促进产业发展、鼓励科技创新、落实主体责任等方面的“红利”。

（一）试点品种数量显著增长

截至2021 年5 月底，各试点省（自治区、直辖市）共计227 个注册人的1377 个产品按照医疗器械注册人制度试点获准上市。较2019 年年底的93 个，增长近15 倍；较2020 年9 月的552 个，增长近2.5 倍。

（二）试点区域全面覆盖

22 个试点省（自治区、直辖市）均有注册人或受托生产企业参与试点成功案例。其中，注册人数量排名前八位的省（自治区、直辖市）分别是湖南、上海、重庆、江苏、浙江、广东、北京和天津。受托生产企业数量排名前八位的省（自治区、直辖市）分别是湖南、重庆、江苏、上海、广东、安徽、浙江和天津。

（三）试点品种类型丰富

试点产品覆盖了医疗器械注册的各种类型和情形，积累了宝贵的经验。按产品分类统计，有源医疗器械209 个（占总数量的15%），无源医疗器械272 个（占总数量的20%），体外诊断试剂896 个（ 占总数量的65%）。按产品管理类别统计，第二类医疗器械1263 个（占总数量的92%），第三类医疗器械114 个（占总数量的8%）。按是否跨省级行政区域试点数量统计，省内试点品种1164（占总数量的85%），跨省委托生产品种213 个（占总数量的15%）。按注册类型统计，通过首次注册上市品种364 个（占总数量的26%），已上市产品通过注册变更实现委托生产1013 个（占总数量的74%）。

（四）创新成果加速转化

鼓励医疗器械产品创新，推动医疗器械产业高质量发展是医疗器械注册人制度设立的重要目标之一。上海市第九人民医院研发的“定制式增材制造膝关节矫形器”，由上海交大知识产权管理有限公司作为注册人，委托上海昕健医疗技术有限公司生产，为科研人员、科研机构通过平台管理的方式实现技术创新成果转化探索了新路，进一步激发科研人员的创新热情。浙江省杭州众测生物科技有限公司的新型冠状病毒（2019-nCoV）核酸检测试剂盒（CRISPR 免疫层析法）、广东省深圳华大因源医药科技有限公司的新型冠状病毒（2019-nCoV）抗原检测试剂盒（荧光免疫层析法）均通过医疗器械注册人制度委托生产方式成功上市，为新型冠状病毒的快速检测提供了新的方法和手段。

（五）集团资源有效整合

集团内（含关联公司）的相关企业一般在同一套质量管理体系框架下运行，便于资源等要素的融合、整合，且集团内部专利保护方面的问题较少，这些便利条件使得集团内部试点成为医疗器械注册人制度试点批准产品中的重要组成部分。试点成功品种中，集团内委托生产产品649 个（占总数量的47%），即近一半的集团内或关联企业通过注册人、备案人的方式实现委托生产。产业成熟度高的地区集团内试点成功比例更高，如长三角区域（上海、江苏、浙江、安徽）注册人集团内试点成功的比例占试点总数量的76%，广东省注册人集团内试点成功的比例占试点总数量的80%，充分体现了医疗器械注册人制度对促进集团资源优化整合方面的优势。又如，上海微创集团及其子公司共涉及21 家注册人、16 家受托方，合计50 个产品，跨5 个省的生产模式。通过委托和受托生产，具备生产制造优势的子公司专注规模化生产、具备创新研发优势的子公司专注研发，有力促进了集团资源和创新要素的有效配置。

（六）监管措施不断完善

在医疗器械注册人制度试点工作实践中，为了进一步指导注册人委托生产条件下质量管理体系的建立和实施，多个试点省（自治区、直辖市）发布了系列配套文件，指导和规范注册人委托生产的质量管理。上海、天津、广东、安徽、福建、河北、黑龙江、湖北、吉林等省（自治区、直辖市）药监局发布了《医疗器械注册人委托生产质量管理体系实施指南》，细化了不同主体质量管理责任的划分，确保委托方和受托方质量管理体系的有效衔接。

上海、广东、天津、安徽、黑龙江、吉林、江苏等省（自治区、直辖市）药监局组织编写了《医疗器械注册人委托生产质量协议编制指南》，并印发了委托生产质量协议模板，指导注册人和受托生产企业在签订质量协议时需考虑的基本要素，以及明确双方在产品设计、开发、生产、售后、变更等整个医疗器械生命周期中的职责划分。

医疗器械注册人制度下，跨省监管一直是各方关注的热点问题。试点过程中对加强跨省监管协调，各地进行了一些有益的探索。2019 年10月，上海、江苏、浙江、安徽省（自治区、直辖市）药监局联合印发《长江三角洲区域医疗器械注册人制度试点工作实施方案》。2020 年2 月，又联合印发《长江三角洲区域医疗器械注册人制度跨区域监管办法（试行）》，明确医疗器械注册人所在地省级药品监管部门和受托生产企业所在地省级药品监管部门的监管职责，为长三角区域医疗器械协同监管作出制度安排，并在此基础上建立了四地协调机制和信息平台，确保跨省试点工作顺利开展。2020 年12 月，北京、天津、河北省（自治区、直辖市）药监局联合印发了《促进京津冀医疗器械注册人协同创新高质量发展的意见》。对在京津冀地区加强区域协同共治、落实事中事后监管、加快监管信息化建设等方面达成了共识，并建立了一系列的工作机制。

三 启示和思考

（一）医疗器械注册人制度的动因源自行业发展的本质需求

我国在2014 年版《医疗器械监督管理条例》中就提出了注册人概念，但除创新医疗器械产品以外，其他还是实行产品注册和生产许可“捆绑”于同一主体的模式，即注册人、备案人本身需要具备最终产品的生产条件和能力，仅可将部分零部件或加工过程进行外部委托或外部加工。

随着医疗器械产业的创新发展和产业规模的不断扩大，社会分工不断细化，逐渐出现了以代加工为主要营利模式的“代工企业”。这种产业发展的新模式，与以往的管理制度之间产生了矛盾，各方都提出了参照国内外及相关行业管理经验、全面放开委托生产、将注册与生产“解绑”的呼声。

顺应产业发展的需求，新修订《医疗器械监督管理条例》（以下简称《条例》）第三十四条明确规定：“医疗器械注册人、备案人可以自行生产医疗器械，也可以委托符合本条例规定、具备相应条件的企业生产医疗器械。委托生产医疗器械的，医疗器械注册人、备案人应当对所委托生产的医疗器械质量负责，并加强对受托生产企业生产行为的管理，保证其按照法定要求进行生产。”

上述内容所体现的管理理念和管理方式正是当今国际社会包括药品、医疗器械在内的众多领域通行的管理制度，是产业发展到一定阶段的必然选择。

（二）医疗器械注册人制度的核心在于注册人、备案人全生命周期质量管理

从各方反馈来看，普遍认为将注册与生产“解绑”有利于优化资源配置，鼓励医疗器械创新，推动医疗器械产业高质量发展。但“解绑”也意味着更多的相关方参与到其中，意味着权利、责任、义务的重新分配，如果没有一套行之有效的管理制度，“解绑”必将给产品的安全性、有效性带来不确定性因素，也必将给监管部门带来更大挑战。

正因如此，《条例》确立的医疗器械注册人制度的两大核心内容，构成了医疗器械注册人制度的“车之两轮”，确保“解绑”的同时能够守住底线，行稳致远。

一是确立了注册人、备案人应当加强医疗器械全生命周期质量管理，对研制、生产、经营、使用全过程中医疗器械的安全性、有效性依法承担责任。这一要求与国际通行的管理理念高度契合。它明确了责任主体，不论注册人、备案人通过自行或者委托等方式组织资源开展生产制造、销售经营等活动，都是以自己的名义将产品推向市场、获取利益，是产品的出品人和责任人，理应承担法律法规规定的医疗器械全生命周期质量安全管理责任。

二是明确了受托生产企业应当依照法律法规、医疗器械生产质量管理规范、强制性标准、产品技术要求和委托协议组织生产，对生产行为负责，并接受委托方的监督。这一要求是将国际经验与我国医疗器械监管实践相结合的结果。鉴于医疗器械产品生产等环节的重要性和复杂性，我国一直将医疗器械生产企业、经营企业纳入监管范畴，并对生产第二类、第三类医疗器械产品的企业发放医疗器械生产许可证，生产第一类医疗器械产品的企业进行生产备案。在实施医疗器械注册人制度的背景下，《条例》保留了对于医疗器械受托生产企业的监管措施，既有利于掌握受托生产企业的信息，也有助于进一步加强对生产过程的监管，确保产品质量可控。

（三）医疗器械注册人制度的基础在于注册人和受托生产企业双方权责划分清晰

探索建立完善的注册人医疗器械质量管理体系，明确医疗器械注册人、受托人等主体之间的法律关系，构建责任清晰、风险可控的质量管理制度和体系是医疗器械注册人制度试点工作的另一项重要目标。

医疗器械注册人、备案人与受托生产企业产品质量管理责任的划分首先是通过签订质量协议的方式实现。质量协议是注册人、备案人与受托生产企业在委托生产过程中针对确保产品质量方面双方的权利、义务，在协商一致的基础上达成具有法律效力的书面文件。通过质量协议的签订，可以明确委托、受托双方在医疗器械产品实现的全过程中各自的质量管理责任、权利和义务，规范双方在实施医疗器械委托生产时各质量体系要素的划分，共同形成完整的质量管理体系。

质量协议一般应包含适用的范围、适用的法规、质量管理体系各要素方面的要求及双方职责。其中，质量管理体系各要素方面的要求是重点内容。例如，在文件控制方面，应考虑明确委托方应向受托方传递产品生产必需的相关质量文件，规定生产过程文件和记录的要求，并保持有效的控制。在产品控制方面，应考虑明确受托方负责成品的标识、取样测试和出厂放行，委托方负责产品的上市放行。在产品投诉和不良事件方面，应考虑明确委托方负责收集和保持投诉数据，必要时并启动调查，受托方负责配合调查原因，委托方负责不良事件的上报。

（四）医疗器械注册人制度的重点在于跨区域监管职责清晰、协同顺畅

从医疗器械注册人制度试点情况来看，建立以“品种属人、生产属地”为基础的区域监管模式是总体可行的。基于医疗器械注册人制度的核心要义，注册人履行医疗器械全生命周期质量管理责任的监管应由注册人所在地药品监管部门负责。基于监管有效性和监管成本最小化，对于受托生产企业的日常监管应由受托生产企业所在地药品监管部门负责。受托生产企业所在地药品监管部门应当配合注册人所在地药品监管部门开展联合检查，接受注册人所在地药品监管部门的委托检查。对于监督抽验，注册人所在地药品监管部门负责监督抽验工作，可委托受托生产企业所在地药品监管部门配合进行抽验。对于行政处置，注册人所在地药品监管部门主要负责对注册人未履行相应质量管理责任进行处罚，受托生产企业所在地药品监管部门主要负责对受托生产企业不符合《医疗器械生产质量管理规范》等行为进行处罚。对于有因检查，双方可通过联合检查或委托检查方式发起。

监管部门可在上述原则的基础上，基于注册人和受托生产企业协议约定的职责，划分各自的监管职责。但委托生产的情况千差万别，且在投诉举报、有因检查、行政执法等方面存在各种复杂情形，监管工作可能会存在交叉的情形。基于此，一方面需要监管部门加强信息收集与共享，工作沟通和协调，形成运转顺畅的协同监管机制。另一方面，更应该强化对注册人、备案人履行全生命周期质量管理的监督管理，确保对医疗器械全生命周期、全链条的有效监管。

四 不足与建议

医疗器械注册人制度试点工作在整体上取得了预期的成效，积累了一定的经验，但也存在一些不足。

一是个别省（自治区、直辖市）在医疗器械注册人制度试点方案中的一些内容违背了试点的初衷和原则，不符合试点的要求。比如，某省方案中提出对参与试点的产品首次注册实施告知承诺审批，不进行实质审查；另某省方案中提出对跨省转移生产按照延续注册办理，不进行实质审查。这些都不是医疗器械注册人制度试点的内容，更不符合医疗器械注册人制度的核心要义。国家药监局对相关做法及时向相关省级药品监管部门提出，并要求及时修改试点方案，避免试点工作“走偏”。

二是跨省协同监管配合的效率和质量还有待提升。试点过程中，各地对跨省委托生产的程序和资料要求还存在一定的差异，跨省协同检查的程序还不够清晰，省级药品监管部门之间的沟通还不够顺畅，上市后监管要求还不够细化等。

针对《条例》确定的要求，根据试点工作所取得的成果和暴露的不足，有必要研究制定相应措施，统一和规范全国范围内医疗器械注册人制度的运行。进一步明确注册人、备案人、受托生产企业条件和责任义务、监管部门职责分工、办理程序和申报资料要求以及上市后监管要求等内容。

五 结  语

《条例》已于2021 年6 月1 日实施，医疗器械注册人制度正在全国范围推行。全面实施医疗器械注册人制度是《条例》的核心内容之一，既是产业的呼声，也是满足人民群众健康需求的需要。医疗器械企业、研制机构、药品监管部门和社会各界要深入学习、全面贯彻《条例》和各项配套法规，系统分析、全面管控新管理模式下可能出现的产品风险，全力以赴做好各项工作。可以期待，医疗器械注册人制度这项医疗器械监管的根本性制度，将在提升医疗器械质量安全保障水平的同时进一步激发产业活动，促进医疗器械创新和高质量发展。

引用本文

赵阳，袁鹏，王兰明.医疗器械注册人制度试点工作概况及相关思考[J].中国食品药品监管.2021. 07（210）：10-17.

作者简介

赵阳，硕士，国家药品监督管理局医疗器械注册管理司四级调研员，高级工程师。专业方向：医疗器械注册管理

袁鹏，硕士，国家药品监督管理局医疗器械注册管理司注册一处处长。专业方向：医疗器械注册管理

王兰明，硕士，国家药品监督管理局医疗器械注册管理司稽查专员（正司级），研究员，高级工程师。专业方向：医疗器械注册管理及上市后监管