新一轮机构改革以来，尤其是新修订《药品管理法》（以下简称新法）施行后，新修订《药品生产监督管理办法》（以下简称《办法》）及一系列相关配套文件陆续出台，从根本上明确了药品生产的许可条件、标准规范、主体责任、管理制度、监督检查、法律责任等基本要求，对加强药品生产监督管理、规范药品生产活动发挥了重要的指导和规范作用。

明确生产监管原则要求

新法第四章规定了药品生产的基本事项和原则性要求，强调从事药品生产活动应当依法取得药品生产许可证，且具备相应的技术人员、厂房设施、卫生环境、检验能力、质量管理等条件；应当遵守生产质量管理规范，执行国家药品标准和经核准的生产工艺；药品原辅包材和容器、包装标识等应符合相关规范标准；应当加强出厂放行管理及从业人员健康管理。2019年9月，国家药品监督管理局在《关于学习宣传贯彻〈中华人民共和国药品管理法〉的通知》中提出，强化动态监管和事中事后监管，取消药品生产质量管理规范（GMP）认证，药监部门随时对GMP执行情况进行检查。《办法》则对上述要求进一步细化，对生产许可、生产管理、监督检查、法律责任进行了具体规定。

明确药品生产的主体责任

《办法》的一个突出特点就是全面贯彻落实新法确立的药品上市许可持有人（MAH）制度，并以此为基础明确了各类生产主体的法定责任——严格遵守法律、法规、规章、标准和GMP相关要求，确保生产过程持续符合法定要求。MAH应当建立药品质量保证体系，履行药品上市放行责任，对其取得药品注册证书的药品质量负责；建立并实施药品追溯制度，通过信息化手段实施药品追溯。中药饮片生产企业应履行药品上市许可持有人的相关义务，确保中药饮片生产过程持续符合法定要求。原料药生产企业应当按照核准的生产工艺组织生产，严格遵守GMP，确保生产过程持续符合法定要求。经关联审评的辅料、直接接触药品的包装材料和容器的生产企业以及其他从事与药品相关生产活动的单位和个人，依法承担相应责任。

2019年11月，国家药监局发布《关于贯彻实施〈中华人民共和国药品管理法〉有关事项的公告》，提出自2019年12月1日起，凡持有药品注册证书（药品批准文号、进口药品注册证、医药产品注册证）的企业或药品研制机构为药品上市许可持有人，应当严格履行药品上市许可持有人义务，依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中药品的安全性、有效性和质量可控性负责。

明确药品监管部门的监管责任

《办法》明确了国家、省级药品监管部门及其下属专业技术机构的监管职责，规定国家药监局主管全国药品生产监督管理工作，对省级药品监管部门的药品生产监管工作进行监督指导；省级药品监管部门负责本行政区域内的药品生产监管，承担药品生产环节的许可、检查和处罚等工作；药品监管部门依法设置或指定的药品审评、检验、核查、监测与评价等专业技术机构，依职责承担药品生产监管的技术支撑工作。

规范生产许可管理

我国对药品生产实行许可管理制度。新法规定，从事药品生产活动，应当经所在地省级药品监管部门批准，取得药品生产许可证。《办法》贯彻落实严格准入要求，明确了从事药品生产的基本条件，规定从事制剂、原料药、中药饮片生产活动，以及药品上市许可持有人委托他人生产制剂等情形，应当按照相关规定申请办理药品生产许可证；明确了申请药品生产许可证受理、审评、现场检查、批准、期限以及听证等程序要求；规范了生产许可证载明事项，以及事项变更以及核发、重新发证、变更、补发、吊销、撤销、注销等流程，为药品生产许可提供了办理依据和操作指南。

在程序方面，《办法》规定，药品监督管理部门应当自收到申请之日起30日内作出决定；自书面批准决定作出之日起10日内颁发药品生产许可证；自收到企业变更申请之日起15日内作出是否准予变更的决定；生产许可证电子证书与纸质证书具有同等法律效力，等等。上述规定均体现了近年来“放管服”和审评审批制度改革的要求和成果，实现了流程优化和再造。新一轮机构改革以来，国家药监局先后印发《关于取消36项证明事项的公告》《关于取消68项证明事项的公告》《关于启用新版〈药品生产许可证〉等许可证书的通知》等，取消50多项药品生产证明事项，启用新版生产许可证等许可证书样式，规定电子证书样式与新版纸质证书样式一致……系列改革成果在《办法》中得到了充分体现。

2020年3月31日，国家药监局发布《关于实施新修订〈药品生产监督管理办法〉有关事项的公告》，规定自2020年7月1日起从事制剂、原料药、中药饮片生产活动的申请人申请生产许可，应当按照《办法》有关规定办理；现有生产许可证在有效期内继续有效，《办法》施行后，药品生产企业申请变更、重新发证、补发等的，按照《办法》有关要求审查和换发；已取得生产许可证的药品上市许可持有人委托生产制剂的，按照《办法》有关变更生产地址或生产范围的规定办理；原已办理药品委托生产批件的，在有效期内继续有效，《办法》实施后，委托双方任何一方的生产许可证到期、变更、重新审查发证、补发的，或委托生产批件到期的，原委托生产终止，需要继续委托生产的，按《办法》有关生产地址和生产范围变更的规定办理；药品上市许可持有人委托生产制剂的，应当与符合条件的药品生产企业签订委托协议和质量协议；药品上市许可持有人在试点期间至《办法》实施前，以委托生产形式获得批准上市的，应在2020年7月1日前向所在地省级药品监管部门申请办理生产许可证。

关于委托生产新规的一项重要政策创新，就是取消了委托生产的单独审批，明确委托生产不再单独发放批件，改为许可事项变更，按《办法》第十六条规定办理，药品上市许可持有人和受托企业都要办理生产许可证，从而将委托生产双方都纳入许可管理范围。规定变更涉及药品注册证书及其附件载明内容的，应在省级药品监督管理部门批准后，报国家药监局药审中心更新相关内容。

针对中药饮片，生产许可政策也有所调整。新法规定，中药饮片生产企业履行药品上市许可持有人相关义务，应当按照国家药品标准或省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制。医疗机构配制制剂，应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，取得医疗机构制剂许可证。2020年4月29日，国家药监局作出《关于医疗机构委托配制中药制剂法律适用有关问题的复函》，明确依据《中医药法》第三十一条规定，医疗机构无需就委托配制中药制剂行为向药品监督管理部门申请许可，只需向省级药品监督管理部门备案即可，备案主体为委托配制中药制剂的医疗机构。

针对中药复方制剂，国家药监局药审中心于2020年11月27日发布《中药复方制剂生产工艺研究技术指导原则（试行）》，明确了中药复方制剂前处理研究、提取纯化与浓缩干燥研究、成型研究、包装选择研究、中试研究、商业规模生产研究、工艺验证等生产工艺研究原则。

强化生产全程管控

新法规定，从事药品生产活动，应当遵守药品生产质量管理规范（GMP），建立健全生产质量管理体系，保证生产全过程持续符合法定要求，并对主体责任、执行标准、原辅包材、质量检验等提出相应要求。这些要求成为药品生产管理的根本依据。《办法》进一步细化上述要求，强调对质量体系运行过程进行风险评估和持续改进。

明确药品生产的根本遵循 GMP是药品生产质量管理的基本准则和质量管理体系的重要内容，是药品生产的根本遵循和监管依据。虽然新法取消了GMP认证，但不等于药品生产可以不遵守GMP要求，而是要求药品监督管理部门加强事中事后监管，督促企业严格按照规范生产。

加强关键人员管理 药品生产活动中，法定代表人、主要负责人起决定性作用，加强对其管理是确保药品安全生产的关键。《办法》明确了药品上市许可持有人、生产企业的法定代表人、主要负责人的生产管理职责及关键人员的管理职责。

坚持全过程持续合规 《办法》多处强调加强质量体系的持续管理，保证药品生产全过程持续符合法定要求、质量体系持续合规。同时，严格贯彻风险管理原则，明确药品上市许可持有人应当持续开展药品风险获益评估和控制，制定上市后风险管理计划，主动开展上市后研究；建立年度报告制度，按时向药品监督管理部门报告药品生产销售、上市后研究、风险管理情况；建立药物警戒体系，并及时按照要求报告；发生与药品质量有关的重大安全事件，及时报告并采取风险处置和控制措施等。国家药监局还组织起草了《药物警戒质量管理规范（征求意见稿）》，并于2020年12月3日公开征求意见。

严格委托生产管理 《办法》要求，药品上市许可持有人应当委托符合条件的生产企业生产药品，且对受托方质量保证能力和风险管理能力进行评估，签订质量协议及委托协议，配备专门人员对受托生产企业质量管理体系进行审核监督，并规定受托方不得将委托事项再次委托第三方，经批准或通过关联审评审批的原料药不得委托他人生产等。

此外，国家药监局先后印发《关于实施新修订〈药品生产监督管理办法〉有关事项的公告》《关于发布药品委托生产质量协议指南（2020年版）的公告》等文件，就GMP符合性检查、药品上市许可持有人委托生产制剂等作出相应规定，严格落实各方责任，加强药品全生命周期质量管理。

加强生产监督检查

监督检查是新法赋予药品监管部门的法定职责，生产监督检查是其中的重要内容。《办法》主要从四个方面明确了监督检查的相关要求。

明确监督检查的事权划分 《办法》规定，省级药品监管部门负责对本行政区域内药品上市许可持有人及药品生产企业的监管，药品上市许可持有人和受托生产企业不在同一省份的，由药品上市许可持有人所在地省级药品监管部门负责对药品上市许可持有人的监管，受托生产企业所在地省级药品监管部门负责对受托生产企业的监管，省级药品监管部门应加强监督检查信息互相通报，必要时可以开展联合检查。这些规定明确了属地监管的根本原则，使监管事权划分更加明晰，增强了可操作性。

落实检查员队伍建设要求 2019年7月，国务院办公厅印发《关于建立职业化专业化药品检查员队伍的意见》，对职业化专业化药品检查员队伍建设作出整体部署安排。国家药监局在《关于学习宣传贯彻〈中华人民共和国药品管理法〉的通知》中提出强化检查机构建设，加快推进检查员队伍建设和能力建设。《办法》进一步落实上述要求，强调药品监管部门应当建立健全职业化专业化检查员队伍，明确检查员的资格标准、职责任务、分级管理等规定，提升其专业素养和工作水平。

明确监督检查形式和内容 《办法》规定，监督检查包括许可检查、常规检查、有因检查和其他检查形式。检查内容主要包括药品上市许可持有人、药品生产企业执行有关法律法规，实施GMP、药物警戒管理规范及有关技术规范等情况，以及药品生产活动是否与品种档案载明的相关内容一致，风险管理计划实施情况等，要求药品上市许可持有人和药品生产企业根据检查需要说明情况、提供有关材料。

规范监督检查程序 《办法》规定，省级药品监管部门制定年度检查计划，根据药品品种、剂型、管制类别等特点，结合国家药品安全总体情况、药品安全风险警示信息等情况确定检查频次。制定检查方案，明确检查标准，如实记录现场检查情况，需要抽样检验或研究的，按照有关规定执行。通过监督检查发现生产管理存在缺陷或有证据证明可能存在安全隐患的，药品监管部门应当发出告诫信，并分别采取不同措施，强化事中事后监管。

为规范药品上市许可持有人检查工作，国家药监局组织起草药品上市许可持有人检查工作程序、药品上市许可持有人检查要点等征求意见稿，并于2020年3月向社会公开征求意见。同月，国家药监局印发《关于开展国家组织药品集中采购和使用中选药品专项检查工作的通知》，以加强集中采购药品监督检查。

加大违法查处力度

新法贯彻“四个最严”要求，对药品违法行为规定了严厉的惩处措施。《办法》进一步细化了药品生产违法行为的惩处规定，明确变更生产地址、生产范围应当经批准而未批准的，药品生产许可证超过有效期仍进行生产等情形，按照新法第一百一十五条规定处罚；对未配备专门质量负责人、专门质量受权人，质量管理体系不能正常运行，未采取有效的风险控制措施等情形，按照新法第一百二十六条处罚；对未按规定办理登记事项变更、未对从业人员进行健康检查并建立健康档案、未对短缺药品进行停产报告等情形，由省级药品监管部门处一万元以上三万元以下罚款；对药品监管部门瞒报安全事件等情形，按照新法第一百四十九条对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

新冠肺炎疫情暴发后，国家药监局先后发布《关于严厉打击制售假劣药品医疗器械违法行为切实保障新型冠状病毒感染肺炎疫情防控药品医疗器械安全的通知》《关于做好疫情防控期间药品出口监督管理的通知》《关于进一步做好案件查办工作有关事项的通知》等文件，对疫情期间生产销售假劣药、药品出口不合规等行为严格监管，并强化与公安机关的配合，加强行政处罚决定的执行，落实“处罚到人”的规定。同时，作出《关于新修订〈药品管理法〉原料药认定以及有关法律适用问题的复函》《关于假药劣药认定有关问题的复函》，明确原料药管理方式及假劣药认定是否必须载明药检机构质检结论。这一系列文件及复函，明确了药品生产违法行为查处的原则和依据，为案件查办提供了政策指导。